Il parlamento britannico deve ratificare la Brexit: sentenza sorprendente?

novembre 7, 2016

by — Posted in Dintorni, Diritto

Il 23 giugno 2016 ha avuto luogo lo United Kingdom European Union membership referendum, più conosciuto come referendum Brexit. In quell’occasione i cittadini del Regno Unito si sono espressi a favore dell’uscita del Regno dall’Unione Europea1.

Successivamente, l’imprenditrice Gina Miller ha presentato un ricorso alla High Court of Justice (Queen’s Bench Division), la quale ha dovuto rispondere a questa domanda: il Governo del Regno Unito, in base ai poteri che gli sono riconosciuti (prerogative powers), può dare direttamente notifica del recesso dall’Unione Europea, in base al procedimento indicato dall’articolo 50 del Trattato sull’Unione Europea (TUE), senza la ratifica del voto parlamentare?  

La sentenza ha risposto negativamente, scatenando la dura reazione dei giornali italiani.

Prima pagina Libero sentenza Brexit
Prima pagina di Libero, di Venerdì 4 novembre 2016.

Analizzandone brevemente i punti principali, questo articolo si propone di mostrare come questa sentenza sia giunta a una pronuncia apparentemente sorprendente.

COME SI INSERISCE L’ARTICOLO 50 TUE ALL’INTERNO DELLA CONSTITUTIONAL LAW BRITANNICA?

L’articolo 50 TUE prevede che Ogni Stato membro può decidere, conformemente alle proprie norme costituzionali, di recedere dall’Unione. 

Prima d’ora nessuna consultazione referendaria su scala nazionale aveva cambiato lo status quo nel Regno2. L’esito inaspettato di questa ha scoperchiato le incertezze di un sistema, quello britannico, non regolato da una costituzione scritta, ma che attribuisce ad alcune specifiche disposizioni valore costituzionale (constitutional law): alcune sono scritte (statutes), altre si ritrovano nelle fondamentali regole del diritto (rule of law) che disciplinano l’esercizio del potere3.

Una di esse è la sovranità del Parlamento, consolidatasi con il principio del Crown-in-Parliament al termine della Glorious Revolution (1688):

This subordination of the Crown (i.e. the executive government) to law is the foundation of the rule of law in the United Kingdom4.

Gli atti approvati dal Parlamento rappresentano la fonte di diritto di rango più elevato e non possono essere oltrepassati da atti del Governo.

A quest’ultimo sono riconosciute alcune facoltà residuali (prerogative powers), tra cui vi è il potere di concludere trattati (to make and unmake treaties) nel contesto della gestione delle relazioni internazionali, sempre che questi non comportino cambiamenti nella legislazione interna, processo per il quale è invece necessaria l’approvazione parlamentare.

RECEDERE DALL’UNIONE EUROPEA EX ARTICOLO 50 TUE, RIENTRA TRA LE PREROGATIVE DEL GOVERNO?

Per rispondere a questa domanda è necessario fare un passo indietro e vedere cosa prevede lo European Communities Act 1972 (the ECA 1972), votato dal Parlamento “per attuare il diritto comunitario (oggi dell’Unione Europea) negli ordinamenti giuridici nazionali del Regno Unito”.

La tesi governativa5 sostiene che, dal momento che in questo documento e nei successivi non viene espressamente detto che il Governo non ha il potere di notificare il recesso dall’Unione, ex art. 50, esso deve considerarsi tacitamente accettato dal Parlamento, come rientrante tra le prerogative powers in materia di gestione delle relazioni internazionali.6.

David Davis
Secretary of State for Exiting the European Union, David Davis.

Questa interpretazione non tiene però conto, secondo la Corte, della rilevanza e del background costituzionale che caratterizzano l’ ECA 1972. La sentenza cita precedenti pronunce nelle quali si è affermato come tale riconoscimento sia il mezzo necessario per conferire alla legislazione europea superiorità anche rispetto alla legge interna7.

Ciò significa che una disposizione di tale portata può essere abrogata solo espressamente da un atto Parlamentare, cosa che non è avvenuta.

Se il Parlamento voleva “rafforzare i diritti della Comunità (oggi Unione) Europea”, attraverso la loro introduzione nella legislazione domestica, non può esistere alcun prerogative power per il Governo di cancellare tali diritti con il recesso dall’Unione8.

I giudici, sebbene ne riconoscano l’importanza politica9, non possono che pronunciarsi contro l’effetto vincolante e diretto (mandatory) del referendum: prima di notificare il recesso dall’Unione al Consiglio Europeo è necessario il voto parlamentare.

CHE VALORE DARE, ALLORA, AL REFERENDUM

Il giudizio della High Court è avvalorato dal fatto che l’ordinamento britannico non prevede l’iniziativa referendaria proposta dai cittadini (citizens’ initiatives).

In questo caso specifico, il referendum è stato realizzato attraverso il voto parlamentare dello European Union Referendum Act 2015Esso era un punto fondamentale del Manifesto del partito conservatore, con cui David Cameron si è presentato ed ha vinto le General Elections 201510.

L’istituto referendario non è disciplinato da una normativa generale (analoga ad esempio agli articoli 75 e 138 della Costituzione Italiana), ma è stato ogni volta sancito con una legge parlamentare ad hoc. Lo European Union Referendum Act 2015 è stato l’ultimo esempio di questo tipo: esso regola in modo molto attento il diritto di voto, la campagna elettorale e i compiti informativi dell’esecutivo, ma non contiene alcuna indicazione sulla sua attuazione dopo il voto.

L’assenza di regole certe e definite da una costituzione scritta ha aperto la strada a molte discussioni dottrinali su quanto debba accadere adesso.

Per i “puristi” della sovranità parlamentare il Parlamento non è obbligato a ratificare il voto popolare. Interpretazione condivisibile se si considera l’assenza di un vincolo giuridico, ma che non tiene conto delle conseguenze politiche che comporterebbe una frattura così evidente tra popolo e suoi rappresentanti.

Ma se anche ciò dovesse accadere, sarà il solo Parlamento a doversene assumere la responsabilità politica, aspetto che non compete ai giudici della High Court.

Essi dovevano e si sono unicamente preoccupati di garantire il rispetto della Constitutional Law.

 

APPROFONDIMENTI BIBLIOGRAFICI

Sul referendum nel Regno Unito:

S. Alderson, Yea or nay? Referenda in the United Kingdom, Cassell, 1975.

A. Torre, J. O. Frosini, Democrazia rappresentativa e referendum nel Regno Unito, Maggioli, 2012.

A. Torre, Referendum e sovranità Parlamentare nel Regno Unito, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2014, pp. 1628 ss.

L. Volpe, Local option e referendum nel Regno Unito, in Diritto e società, 1992, pp. 583 ss.

Si segnala inoltre come fonte istituzionale di riferimento:

House of Lords, Select Committee on the Constitution: 12th Report of Session 2009–10 con titolo Referendums in the United Kingdom.

 

Sul referendum Brexit:

G.G. Carboni, A proposito della Brexit: gli effetti del referendum sul Regno Unito, in DPCE online, Prospettive di diritto pubblico comparato, 2016, n.2.

S. Douglas-Scott, Brexit, the Referendum and the UK Parliament: Some Questions about Sovereignty, in U.K.
Const. L. Blog (28th Jun 2016).

R. Ekins, The Legitimacy of the Brexit Referendum, in U.K. Const. L. Blog (29th Jun 2016).

C. Martinelli, Regno Unito: L’ipotesi brexit tra negoziato europeo e referendum nazionale, in forumcostituzionale, (24 dicembre 2015).

 

Oltre alle fonti bibliografiche, l’articolo prende spunto dagli interventi dei relatori nel seminario Le conseguenze del referendum Brexit sulla costituzione del Regno Unito, svoltosi Giovedì 7 luglio 2016 presso l’Università degli Studi di Milano-Bicocca.

  1. La domanda referendaria era Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?
  2. Anche il precedente referendum del 1975 confermò la presenza del Regno Unito nella allora Comunità Europea.
  3. Sentenza, paragrafo 18
  4.  Ibidem, paragrafo 26.
  5. Rappresentata in giudizio da David Davis, in foto.
  6.  Ibidem, paragrafo 76.
  7.  Ibidem, paragrafi 43-44.
  8.  Ibidem, paragrafo 93(4).
  9.  Ibidem, paragrafi 107-108.
  10. Per poi dimettersi da Primo Ministro il giorno stesso della vittoria del Leave.